lunes, 27 de octubre de 2014

El desolador panorama del derecho a huelga en Chile

La investigación de los académicos César Toledo y Karla Varas es lapidaria: la legislación, el Estado, la Justicia, los medios de comunicación e incluso la Dirección del Trabajo, han mantenido y hasta agudizado la falta de eficacia y el sentido del derecho a la huelga, lo que ha redundado en un contrapoder inefectivo e inútil para conseguir una mejora efectiva de las condiciones laborales de los trabajadores.

A 24 años del retorno a la democracia, los sucesivos gobiernos de la Concertación y la actual Nueva Mayoría, han mantenido el sistema de relaciones colectivas del trabajo diseñado por la dictadura bajo el conocido “Plan Laboral”. Esto porque, en la práctica, las reformas desplegadas “solo han sido simples retoques o ajustes al modelo imperante, dejando intactas sus bases esenciales”. 

Así lo señala el capítulo sobre trabajo del informe Anual Sobre Derechos Humanos en Chile de la Universidad Diego Portales (UDP), elaborado por Karla Varas y César Toledo, titulado “La Huelga, Un Derecho Fundamental”.
En medio de las negociaciones de la que será la propuesta gubernamental para una reforma laboral, la investigación de la casa de estudios es lapidaria: En Chile, “en materia de derecho de huelga el panorama es desolador”. Los motivos son diversos, pero destacan el rol de diversos actores, entre los que se cuentan la Justicia, la Dirección del Trabajo y el propio Estado.

El rol del Estado, según destaca la investigación, ha sido clave en las falencias de la huelga laboral en Chile. Esto porque, desde el retorno a la democracia, el Estado “ha desplegado y mantenido una conducta negligente en materia de protección y promoción de la libertad sindical”. Lo que se manifiesta, entre otros puntos, en la inexistencia de reformas legales que reemplacen el modelo de relaciones colectivas impuesto por la dictadura por medio del Plan Laboral.

LAS “ORIGINALIDADES” DEL SISTEMA CHILENO

 
Según explica el informe, la actual Constitución mantiene el texto aprobado en dictadura, en que la huelga se aborda únicamente desde una óptica negativa. No se aborda como un derecho de los trabajadores. Esta regulación es heredera de la contenida en el Plan Laboral –impulsado porJosé Piñera– normativa que pretendió regular la huelga de acuerdo al libre mercado y que cimentó que hoy el derecho a huelga exista en medio de una “excesiva regulación y procedimentalización”. 

Una restricción importante del modelo normativo chileno es el reemplazo de trabajadores en huelga. Porque, si bien el Código del Trabajo establece que la regla general es la prohibición del reemplazo de los trabajadores en huelga, la situación de excepción que contempla la misma norma legal es de tal amplitud, que hace posible que el reemplazo sea una práctica habitual.

Para Varas y Toledo, “la sola posibilidad de reemplazar a los trabajadores huelguistas merma la eficacia y sentido del derecho a huelga, ya que con ello no se cumple con la finalidad de paralizar el proceso de producción de la empresa e interrumpir su normalidad y, por ende, no se genera ningún daño al patrimonio del empleador a fin de presionarlo para acceder a las reivindicaciones de los trabajadores. Ello forma parte de las originalidades del sistema chileno”. 

Agregando que “resulta tan evidente que este derecho no supone un contrapoder efectivo y es totalmente inútil para condicionar una mejora efectiva de las condiciones laborales de los trabajadores, que se optó por una fórmula que permite a estos, aun frente a la peor negociación, exhibir algo (aparentemente) ganado”.

Filosofía que se refleja en la explicación que el mentor del Plan Laboral, José Piñera, daba en la sesión de la Junta Militar del 25 de junio de 1979, cuando señalaba que “lo importante es que el empleador no puede ofrecerle menos de lo que tiene con el mecanismo que ideamos, que está astutamente conectado con esto, ya que un empleador podría decirles a las personas: ‘Usted gana 100, yo le ofrezco 80 y si no, vaya a la huelga’. Y empieza esa huelga dura. Por un elemento de justicia debemos evitar eso. Para conciliar este hecho de la huelga, que no nos gusta pero al que le hemos buscado una salida, le ponemos un mínimo, cosa que ese aumento sí sea difícil de obtener, a menos que la persona valga, en cuyo caso el empleador se lo va a pagar”.

“Aunque parezca increíble, la forma como se ha interpretado la norma legal que permite el reemplazo de huelguistas en los últimos años ha profundizado el afán de favorecer la inutilidad de la huelga”, explica el informe.

NEGLIGENCIAS DEL ESTADO



El rol del Estado, según destaca la investigación, ha sido clave en las falencias de la huelga laboral en Chile. Esto, porque desde el retorno a la democracia, el Estado “ha desplegado y mantenido una conducta negligente en materia de protección y promoción de la libertad sindical”. Lo que se manifiesta, entre otros puntos, en la inexistencia de reformas legales que reemplacen el modelo de relaciones colectivas impuesto por la dictadura por medio del Plan Laboral. 

A esto se suma la “marginación de los sindicatos de la posibilidad de contar con asesoría gratuita y especializada, por medio de las oficinas de defensa laboral, dependientes de las corporaciones de asistencia judicial”. Un panorama “desolador”, que se refleja en que desde la entrada en vigencia de la reforma a la justicia laboral, en marzo de 2008, y la creación del programa de Defensa Laboral especializada, solo en un caso se realizó una atención a un sindicato. 

Tampoco ayuda la escasa incidencia de la Dirección del Trabajo (DT), “que ha negado desde junio de 2008 su potestad sancionadora en diversos ámbitos asociados a la libertad sindical, limitándose a ofrecer un procedimiento de mediación y el eventual estudio de una denuncia por prácticas antisindicales. Por otro lado hay una ostensible disminución de las demandas relativas a este tema presentadas por la institución: solo 14 sentencias condenatorias fueron incorporadas en la nómina de empresas condenadas por prácticas antisindicales en el último semestre, la cifra más baja desde el inicio de tal publicación hace más de 10 años”. 

El informe además destaca la inexistencia, en el actual programa de gobierno, de medidas concretas para eliminar el modelo de relaciones colectivas impuesto por la dictadura. “El discurso presidencial del 21 de mayo pasado solo hizo una referencia genérica al fortalecimiento de los tres pilares de la libertad sindical: sindicalización, negociación colectiva y derecho a huelga, pero no se indicó ninguna medida efectiva para alcanzar tal objetivo”. 

NORMAS ANTISINDICALES 



Por otra parte, señala el informe, “el propio legislador es responsable de normas claramente antisindicales. Una de ellas es el artículo 181 del Código del Trabajo, que permite el reemplazo de los huelguistas desde el primer día de la huelga –si se cumplen ciertos requisitos– o desde el día 15 a partir de su materialización.

“Nuestro derecho interno es particularmente hostil y desconfiado en torno al ejercicio del derecho de huelga: solamente puede ser ejercido por los trabajadores del sector privado en el marco de una negociación colectiva reglada, estando prohibido para los trabajadores del sector público”.

La intensidad de esta hostilidad, agrega el texto, se ve reflejada en la Ley de Seguridad del Estado, que sanciona penalmente a los responsables de toda interrupción o suspensión colectiva, paro o huelga de los servicios públicos o de utilidad pública, o en las actividades de producción, transporte o comercio, producidos sin sujeción a las leyes, que produzcan alteraciones del orden público o daño a industrias vitales.

Normativa que, de acuerdo al informe, “se encuentra en la vereda opuesta del estándar impuesto por las normas internacionales del trabajo y las interpretaciones que de estas últimas realizan los órganos pertinentes”. De hecho, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR) de la OIT, ha hecho diversas observaciones al respecto, manifestando en varias ocasiones al gobierno chileno que se vulnera abiertamente el derecho de libertad sindical, por lo que ha solicitado derogar el referido artículo de la Ley de Seguridad del Estado.

Pero “nuestro legislador ha hecho oídos sordos a las observaciones formuladas por la CEACR y sigue vigente la amenaza de aplicación de esta ley”. La interpretación de las normas por parte de los tribunales de Justicia tampoco ha jugado a favor de los trabajadores en este tema. 

El estudio concluye que “resulta una doctrina casi uniforme de nuestro tribunal supremo que la prohibición de reemplazo de trabajadores en huelga solo dice relación con la contratación de nuevos trabajadores, no así con la posibilidad de que trabajadores dependientes a la empresa o ajenos a la misma ejecuten las funciones de los huelguistas. Esto facilita la burla de la propia norma al permitir la contratación de rompehuelgas, con total independencia del cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 381 del Código del Trabajo, en la medida que se tome la precaución de hacerlo previo a la declaración de huelga, cuestión fácil en un sistema en que la fecha de huelga se sabe con anticipación”.

En su jurisprudencia, la Corte Suprema interpreta que lo que se prohíbe es la contratación de empleados externos para reemplazar a los huelguistas, pero considera lícita la contratación de trabajadores de la propia empresa

“La hostilidad del discurso predominante en nuestros tribunales superiores de justicia es preocupante”, aseguran los investigadores de la UDP, agregando que ella no solo se manifiesta en la consagración de una concepción restrictiva de su uso, sino que, además, para los magistrados superiores constituye un desenlace indeseable del proceso de negociación colectiva “que debe ser entendido como una instancia para reforzar un acuerdo razonable sobre las relaciones colectivas de trabajo (…) y corresponde realizar una interpretación restrictiva de las disposiciones que la reglamentan, desde que dicha instancia compromete, ciertamente el desarrollo económico del país”, según rezaba un fallo de la Corte Suprema de 2008.

En el mismo sentido, la Corte de Apelaciones de Santiago sostenía, en julio de 2011, que “la huelga no sería sino la consecuencia nefasta, o al menos no deseada, del fracaso de la negociación, después de agotadas las instancias alternativas de diálogo e interlocución, y por ende, habrán de interpretarse restrictivamente los alcances de su normativa como situación excepcional y rupturista, no buscada en principio ni por las partes ni por el legislador”.

Mirada que se grafica en sentencias como la de julio de 2012 de la Corte de Apelaciones, en que un grupo de trabajadores realizó una paralización de funciones por medio de una fiscalización a buses de su empresa y la colocación de barreras humanas para impedir la salida de los mismos, frente a lo cual la justicia entendió configuradas las causales de desafuero, de imprudencia temeraria e incumplimiento de funciones invocadas por el empleador, principalmente porque el ejercicio de la libertad sindical debía enmarcarse dentro de los límites impuestos por el legislador.

Pese a la existencia de esta línea jurisprudencial mayoritaria, señala la investigación, de a poco se ha ido consolidando una doctrina contraria, con lo “que se da un paso a una nueva era para el derecho de huelga en Chile, dejando atrás la tesis de la ilegalidad cuando no se ejerce dentro del procedimiento de negociación colectiva reglada, siendo más propio y coherente con el principio de libertad sindical referirse a huelgas atípicas, las cuales tienen plena recepción en nuestro sistema laboral en virtud de los tratados internacionales que el país ha ratificado”.

LA LLAMATIVA MODIFICACION DE LA DT 



El informe de la UDP también apunta al rol de la Dirección del Trabajo (DT). Según este estudio, a diferencia de tribunales, la interpretación relativa al reemplazo de huelguistas de la DT es mucho más conducente a la eficacia de la huelga. Por ello “resulta especialmente llamativo” que una de las materias cubiertas por la doctrina de la DT, la infracción por reemplazo ilegal de huelguistas, haya sido modificada en febrero de 2011 por medio de una orden de servicio, “con resultados telúricos: omisión en la obligación de la Dirección del Trabajo de aplicar multas por infracción a esa disposición legal e interposición de denuncias por prácticas antisindicales por vulneración de la regla del artículo 381 y no de la libertad sindical, contribuyendo al sempiterno y ya a estas alturas infértil debate sobre si lo prohibido es el reemplazo de huelguistas bajo cualquier forma o solo la contratación de externos durante la huelga ya materializada”.

Además, y a partir de las instrucciones de 2011 –período en que la ministra del Trabajo era Evelyn Matthei–, frente a una denuncia administrativa por reemplazo de trabajadores en huelga y su posterior constatación, “en vez de cursar la más alta multa, ahora se investiga y si se comprueba se cita siempre a una mediación, fracasada la cual se estudia la factibilidad de demandar judicialmente por prácticas antisindicales, sin que se advierta intención alguna de requerir el retiro inmediato de los rompehuelgas, dejando a las eventuales sentencias condenatorias por vulneración de la huelga como victorias pírricas”.

Por ello, los investigadores señalan que “estimamos que las decisiones adoptadas por las autoridades de la Dirección del Trabajo han contribuido al actual escenario”. De esta forma, “el criterio de oportunidad desaparece y el denominador común pasa a ser que la denuncia judicial se presente por la misma DT, semanas (e incluso meses) después de haberse hecho efectiva, cuando, dado el sistema legal que rige, a esas alturas, ninguna posibilidad existe para obtener el retiro de los rompehuelgas, lo que contribuye a la ineficacia de la huelga”.

Además, explican, la actuación del servicio “tiene un efecto profundamente negativo para el respeto de derecho a huelga en el escaso margen que la ley tolera para su ejercicio”.

MEDIOS HOSTILES 



En el caso de los medios de comunicación social, la investigación de la UDP constata que al momento de informar sobre conflictos laborales, “solo consideran los aspectos negativos”, como perjuicios que se reportan para el sistema económico, actos de violencia, manifestaciones, etc. “Poco o nada se dice respecto del contenido de las reivindicaciones levantadas por los trabajadores, de sus denuncias o reclamos, entre otros puntos”.

Como ejemplo, citan las paralizaciones de actividades con mayor repercusión del año pasado: el paro portuario y el del Registro Civil. En este escenario, las opiniones e intervenciones del mundo político y empresarial contienen una concepción negativa del conflicto laboral. Así, por ejemplo, el ex ministro Pablo Longueira, en relación con el conflicto portuario, sostenía que: “No hay ninguna razón para paralizar. No hay nada que justifique el daño que le están causando a Chile”. En el mismo contexto, el presidente de la Asociación de Exportadores de Frutas de Chile (Asoex), Ronald Bown, aseguraba en una entrevista que el gobierno iba a evaluar la posibilidad de aplicar la Ley de Seguridad del Estado.
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